“แรงงานนอกระบบ” : เพราะไม่อยู่ภายใต้นิยามคำว่า “ลูกจ้าง” การรวมตัว-เจรจาต่อรองจึงมีข้อจำกัด

เพราะสิทธิการจัดตั้งองค์กรและการเจรจาต่อรองของแรงงานในประเทศไทย มีความสัมพันธ์กับพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518  เพราะเป็นกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการรวมตัวเพื่อจัดตั้งองค์กร การเจรจาต่อรอง และการระงับข้อพิพาทแรงงานของลูกจ้างและนายจ้าง

แต่อย่างไรก็ตามกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ยังมีบทบัญญัติจำกัดการใช้บังคับแก่กิจการหรือลูกจ้างในความสัมพันธ์ตามสัญญาจ้างแรงงานเท่านั้น กล่าวคือ 

(1)  ผู้มีสิทธิจัดตั้งสหภาพแรงงานต้องเป็นลูกจ้างเท่านั้น ซึ่งหมายถึง ผู้ซึ่งตกลงทำงานให้แก่นายจ้างเพื่อรับค่าจ้าง ดังนั้นจึงทำให้ผู้ประกอบอาชีพอิสระ  ผู้รับงานไปทำที่บ้าน เกษตรกร ฯลฯ จึงไม่สามารถตั้งสหภาพแรงงานได้ 

(2)  ลูกจ้างที่มีสิทธิจัดตั้งสหภาพแรงงานและเป็นกรรมการและอนุกรรมการของสหภาพแรงงาน  ต้องมีสัญชาติไทย อายุไม่ต่ำกว่า 20 ปี และทำงานในกิจการประเภทเดียวกันเท่านั้น

(3) ลูกจ้างข้ามชาติและลูกจ้างไทยที่มีอายุไม่ถึง 20 ปีและไม่ได้ทำงานในสถานประกอบการเดียวกันหรือประเภทกิจการเดียวกันจะไม่สามารถจัดตั้งสหภาพแรงงานและรับเลือกตั้งหรือแต่งตั้งเป็นกรรมการหรืออนุกรรมการ มีสิทธิแค่เพียงสมัครเข้าเป็นสมาชิกสหภาพแรงงานได้เท่านั้น  เช่น  ลูกจ้างในกิจการโรงงานผลิตน้ำตาลทราย  ไม่สามารถรวมตัวกับแรงงานชาวไร่อ้อยที่ทำงานรับจ้างอิสระได้ เพราะมีรูปแบบการจ้างงานที่ต่างกัน  แม้ว่าจะเป็นวัตถุที่ป้อนสู่โรงงานน้ำตาลทรายเหมือนกันก็ตาม 

ดังนั้นกลุ่มแรงงานนอกระบบจึงมีข้อจำกัดในการเข้าไม่ถึงการบังคับใช้ตาม พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 อย่างยิ่ง

อีกทั้งต้องยอมรับว่าเป็นการยากที่แรงงานนอกระบบจะสามารถรวมตัวกันได้อย่างต่อเนื่อง เพราะลักษณะการทำงานที่เป็นอิสระ ขาดองค์กรและกลไกสนับสนุน และส่วนใหญ่ไม่มีข้อตกลงการจ้างแรงงาน จึงไม่สามารถรวมตัวกันจัดตั้งสหภาพแรงงานและเรียกร้องต่อรองสภาพการจ้างและข้อพิพาทแรงงานตาม พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518

แม้แต่กลุ่มผู้รับงานไปทำที่บ้านซึ่งลักษณะงานเอื้อต่อการรวมตัวกัน และมีการรวมตัวกันเป็นกลุ่มย่อยในแต่ละพื้นที่ ตลอดจนมีความพยายามพัฒนาเครือข่ายให้ครอบคลุมทั่วประเทศ ก็ยังพบว่ามีเพียงไม่ถึง 10% ของผู้รับงานไปทำที่บ้านที่มีการรวมกลุ่มกัน

การขาดกลุ่ม/องค์กรที่สามารถทำหน้าที่เป็นผู้แทนกลุ่ม เป็นปัญหาอุปสรรคสำคัญในการยกระดับปรับสถานภาพของแรงงานนอกระบบทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับการเจรจาต่อรอองกับผู้ว่าจ้าง และการนำเสนอและผลักดันข้อเสนอเชิงนโยบายต่อหน่วยงานภาครัฐ

ผลก็คือ การพัฒนาแรงงานนอกระบบมีความคืบหน้าค่อนข้างช้าและอาจไม่ตรงตามความต้องการและสภาพปัญหาของแรงงานนอกระบบกลุ่มต่างๆ ซึ่งยังไม่ได้มีส่วนร่วมในการกำหนดทิศทางการพัฒนาและตัดสินใจเท่าที่ควร

(1) ภาพรวมสถานการณ์ปัญหาแรงงานนอกระบบในประเทศไทย

“เศรษฐกิจนอกระบบ”  คือ  ต้นตอของการเกิดแรงงานนอกระบบที่เป็นผลพวงของเศรษฐกิจในระบบทุนนิยม แรงงานนอกระบบส่วนใหญ่จะเป็นผู้ประกอบชีพอิสระขนาดเล็กและกลุ่มผู้รับเหมาช่วง (Sub contractor) ในระบบอุตสาหกรรม และกลุ่มผู้ทำงานในระบบพันธสัญญา(Contract Farming) ในอุตสาหกรรมการเกษตร แรงงานกลุ่มนี้มีการใช้แรงงานอย่างเข้มข้น (Labor Intensive)  แต่กลับไม่ได้รับการคุ้มครองกฎหมายตาม พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 และนโยบายอื่นๆ ที่มีอยู่ที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการสังคมก็ไม่สอดคล้องกับบริบทของความเป็นแรงงานนอกระบบ

แรงงานนอกระบบ ในที่นี้หมายถึง แรงงานที่ไม่ได้รับการคุ้มครองในระบบการประกันสังคม เป็นกำลังแรงงานที่ครอบคลุมประชากรไทยเกือบกึ่งหนึ่งของประเทศ 

อย่างไรก็ตามแต่ละหน่วยงานก็ได้มีการให้คำจำกัดความตามวัตถุประสงค์ของแต่ละหน่วยงานที่แตกต่างกันไป ได้แก่

(1) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ให้ความหมายว่าหมายถึง การประกอบอาชีพและธุรกิจซึ่งไม่อยู่ภายใต้การบริหารจัดการของภาครัฐ โดยจำแนกตามกิจกรรมทางเศรษฐกิจเป็นประกอบด้วย 4 กลุ่ม ได้แก่

• กลุ่มการผลิต เช่น เกษตรกรรายย่อย แรงงานรับจ้างภาคเกษตร ผู้รับงานมาทำที่บ้าน ผู้รับจ้างรายย่อย ธุรกิจระดับครัวเรือน ธุรกิจชุมชน ผู้ประกอบอาชีพอิสระ
• กลุ่มการค้าและบริการ ได้แก่ หาบเร่แผงลอย การรับซื้อของเก่า
• กลุ่มบริการขนส่ง เช่นมอเตอร์ไซค์รับจ้าง รถตู้โดยสาร รถแท็กซี่
• กลุ่มกิจกรรมภาคครอบครัว เช่น การทำงานบ้าน การดูแลคนชรา เป็นต้น

(2) สำนักงานสถิติแห่งชาติ  ให้ความหมายแรงงานนอกระบบโดยอ้างอิงกับความหมายของแรงงานในระบบว่าหมายถึง ผู้ที่ทำงานตั้งแต่อายุ 15 ปีขึ้นไป แต่การทำงานไม่ได้รับความคุ้มครองและไม่มีหลักประกันทางสังคมจากการทำงาน

(3) กระทรวงแรงงาน จำแนกแรงงานนอกระบบเป็น 7 กลุ่ม โดยมีแนวคิดเช่นเดียวกับ ILO ว่าหมายถึง (1) ผู้รับงานไปทำที่บ้านและผู้รับจ้างทำของ (2) สหกรณ์เครดิตยูเนียน (3) เกษตรกรและชาวประมง (4) คนขับยานพาหนะรับจ้างนอกระบบ (5)  ผู้ประกอบอาชีพอิสระในและนอกภาคเกษตร (6) ลูกจ้างของนายจ้างที่ไม่ได้ทำงานทั้งปี (7) ลูกจ้างทำงานบ้าน

(4) สำนักงานประกันสังคม ให้ความหมายว่า แรงงานนอกระบบเป็นผู้ทำงาน มีรายได้ และไม่มีนายจ้าง หรือไม่อยู่ในความคุ้มครองของกฎหมายประกันสังคม

จากผลการสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติในปี พ.ศ.2555 พบว่ามีจำนวนแรงงานนอกระบบสูงถึง 24.8 ล้านคน (ชาย 13.4 ล้านคน หญิง 11.4 ล้านคน) ส่วนใหญ่ทำงานอยู่ในภาคเกษตรกรรมประมาณ 15.5 ล้านคน

แรงงานนอกระบบในบริบทต่างๆ 

แรงงานผู้สูงอายุอีกมิติหนึ่งของแรงงานนอกระบบในปัจจุบันและอนาคต

โครงสร้างประชากรของประเทศไทยได้ก้าวสู่การเป็นประชากรสูงอายุอย่างรวดเร็วกว่าประเทศอื่นๆ  ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รองจากประเทศสิงคโปร์ จากรายงานขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ มีการคาดคะเนว่าในปี พ.ศ.2568 หนึ่งในห้าของประชากรไทยจะมีอายุมากกว่า 60 ปี และในปี พ.ศ.2593 เกือบหนึ่งในสามของประชากรทั้งหมดจะเป็นผู้สูงอายุ

จากการสำรวจภาวะการทำงานของประชากรในปี 2554 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ พบว่า มีผู้สูงอายุที่ทำงาน 3.2 ล้านคน จากจำนวนผู้สูงอายุทั้งสิ้น 8.3 ล้านคน ส่วนใหญ่ทำงานในฐานะของแรงงานนอกระบบถึงร้อยละ 90.3 ซึ่งหมายถึงเป็นผู้ทำงานที่ไม่ได้รับสวัสดิการและความคุ้มครองจากการทำงาน

กลุ่มผู้รับงานไปทำที่บ้านและผู้ผลิตอยู่ที่บ้าน 

กลุ่มผู้รับงานไปทำที่บ้านมีสถานภาพการทำงาน 2 รูปแบบ คือ

(1) ผู้รับเหมาช่วงงาน (Subcontractors) หรือผู้รับเหมาช่วงงานตามรายชิ้น (piece-rate workers) ซึ่งเป็นผู้รับเหมาช่วงงานมาทำที่บ้านและได้รับอัตราค่าจ้างตามชิ้นงาน หรือเรียกว่า “ผู้รับงานไปทำที่บ้าน”

(2) ผู้ผลิตอยู่ที่บ้านที่เป็นผู้ประกอบการอิสระ (Self-employment) ซึ่งมักพบว่ามี 2 สถานภาพ โดยเป็นผู้ทำการผลิตเพื่อจำหน่าย และในบางครั้งมีการรับเหมาช่วงงานอีกด้วย ในแรงงานนอกระบบกลุ่มนี้มีการรวมตัวเป็นกลุ่มอาชีพและบางกลุ่มมีการรวมตัวกันเป็นเครือข่ายผู้รับงานไปทำที่บ้าน/ผู้ผลิตอยู่ที่บ้านโดยการทำงานในประเภทอาชีพต่างๆกัน

เกษตรกรพันธสัญญา

กลุ่มชาวไร่ชาวนาที่รับแนวทางการผลิตใหม่มาใช้ในการผลิต ซึ่งสังคมไทยเรียกว่า “เกษตรพันธสัญญา” ในรูปแบบการเกษตรที่มีข้อตกลงร่วมกันระหว่างบริษัท, ตัวแทนห้างร้านกับเกษตรกร ในการร่วมกันทำการผลิตสินค้าทางการเกษตร ซึ่งมีทั้งสัญญาที่เป็นลายลักษณ์อักษร และไม่เป็นลายลักษณ์อักษร ส่วนกลุ่มเกษตรกรผู้ที่ไม่ได้ทำการผลิตภายใต้ข้อตกลงที่เรียกว่า “พันธสัญญา” ก็กลายเป็น “เกษตรกรรับจ้าง” เป็นแรงงานนอกระบบที่ทำงานตามเงื่อนไขของบริษัทและตัวแทนผู้ประกอบการ

แรงงานภาคบริการ 

ในที่นี้หมายถึง ลูกจ้างและพนักงานบริการตามร้านอาหาร  หาบเร่และแผงลอย คนเก็บขยะ คนรับซื้อของเก่า หมอนวดแผนโบราณ  คนขับรถมอเตอร์ไซด์รับจ้างและรถแท็กซี่สาธารณะ  และคนทำงานบ้าน คนทำงานบ้านหรือคนรับใช้ในบ้าน เป็นแรงงานนอกระบบกลุ่มหนึ่งที่มีสถานภาพทั้งที่เป็นคนไทยและแรงงานข้ามชาติ

ปัจจัยสนับสนุนให้เกิดแรงงานนอกระบบ

(1) วิกฤตเศรษฐกิจ ซึ่งส่งผลให้ตลาดแรงงานตึงตัว มีการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ และลดขนาดสถานประกอบการ ทำให้คนงานถูกปลดออกจำนวนมาก และเคลื่อนย้ายเข้าสู่เศรษฐกิจนอกระบบ

(2) สภาวะความยากจนของประชากร โดยเฉพาะแรงงานในภาคเกษตรซึ่งเป็นแรงงานนอกระบบของไทย มีสัดส่วนสูงที่สุดถึง 15.5 ล้านคน

(3) ปัจจัยด้านประชากร อันเนื่องมาจากการเติบโตของกำลังแรงงาน ทำให้มีแรงงานส่วนเกินมากขึ้น โดยเฉพาะแรงงานในชนบท ทำให้มีการย้ายแรงงานจากภาคเกษตรในชนบท เข้าสู่ภาคเศรษฐกิจนอกระบบในเมืองมากขึ้น โดยเฉพาะแรงงานผู้หญิงและเด็ก

(4) โลกาภิวัฒน์ผลักดันให้ธุรกิจมีการแข่งขันสูง จึงส่งเสริมให้ธุรกิจผลักดันคนงานในระบบไปสู่การจ้างงานนอกระบบ เพื่อลดต้นทุนการผลิตให้ต่ำลง ทำให้ธุรกิจต้องปรับเปลี่ยนการจ้างงานไปจ้างคนงานชั่วคราวหรือคนงานรายชิ้นที่ไม่มีหลักประกันการทำงาน ไม่มีการกำหนดค่าจ้างขั้นต่ำ/ผลประโยชน์ทดแทน นอกจากนี้โลกาภิวัฒน์ยังนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงจากการประกอบอาชีพอิสระที่มั่นคง ไปเป็นการประกอบอาชีพอิสระที่เสี่ยงต่อความมั่นคงด้านรายได้ หรือเป็นผู้ค้าขายเล็กๆน้อยๆ

(5) การขยายตัวของธุรกิจที่มี “ความชำนาญพิเศษที่ยืดหยุ่น” แทนที่จะใช้แรงงานปกติในสถานประกอบการขนาดใหญ่เพียงแห่งเดียว ก็มีการขยายบริษัทให้มากขึ้น มีการกระจายการผลิตและการบริหารจัดการ โดยกระจายไปตามทำเลต่างๆ เพื่อลดค่าใช้จ่ายและส่งเสริมการแข่งขัน ทำให้มีการจัดจ้างแรงงานนอกระบบที่มีความยืดหยุ่นมากกว่าและไม่มีมาตรฐานการจ้างงาน ทำให้สัมพันธภาพของนายจ้างลูกจ้าง ของสถานประกอบการยุ่งยากมากขึ้น เพราะไม่ชัดเจนว่าใครคือนายจ้าง เกิดเครือข่ายโยงใยการจ้างงานไปทั่ว ทำให้การเรียกร้องสิทธิประโยชน์ทำได้ยากขึ้น

(6) แรงงานนอกระบบมีความสัมพันธ์กับเศรษฐกิจทั้งนอกและในระบบอย่างมาก เพราะงานหลายอย่างในระบบก็ใช้วิธีเหมาช่วงไปให้ธุรกิจในเศรษฐกิจนอกระบบ ส่งผลให้แรงงานนอกระบบขาดสถานะทางกฎหมาย มีการจ้างงานที่ไม่มั่นคง มีวิธีการจ้างงานที่แตกต่างไปจากแบบแผนทั่วไป มีรายได้จำกัด/ไม่สม่ำเสมอ มีความเสี่ยงสูง รวมทั้งขาดสิทธิของแรงงานไป เช่น สิทธิในการรวมตัว การเจรจาต่อรอง การได้รับสิทธิประโยชน์ตามกฎหมายแรงงาน (เช่น วันหยุด ชั่วโมงการทำงาน สวัสดิการ ฯลฯ) อาจถูกเอารัดเอาเปรียบ และเลือกปฏิบัติจากนายจ้าง เป็นต้น

ภาพรวมสถานการณ์ปัญหาแรงงานนอกระบบในประเทศไทย

(1) ไม่เป็นที่รับรู้ของสังคม เนื่องจากการทำงานของแรงงานนอกระบบ คนส่วนใหญ่ในสังคมยังไม่มีความรู้ ความเข้าใจ อย่างเพียงพอว่ากลุ่มผู้ประกอบอาชีพดังกล่าวมีบทบาทต่อเศรษฐกิจมวลรวมของประเทศชาติ และมีบริบทของความเป็นแรงงานทับซ้อนกับบทบาทความเป็นพลเมือง ปัญหาและความต้องการของแรงงานนอกระบบกลุ่มที่ควรจะได้รับการพัฒนา ส่งเสริม คุ้มครอง เพื่อนำไปสู่การพัฒนาคุณภาพชีวิตที่ดี

(2) ข้อจำกัดของกฎหมายเพื่อการคุ้มครองแรงงาน ประกอบด้วยกฎหมายหลักๆ คือ พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 พ.ร.บ.เงินทดแทน พ.ศ.2537 พ.ร.บ.ประกันสังคม พ.ศ.2533 พ.ร.บ.ความปลอดภัยอาชีวอนามัยและสภาพแวดล้อมในการทำงาน พ.ศ.2554 และ พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2518 และถึงแม้ปัจจุบันได้มีการขับเคลื่อนผลักดันให้มีกฎหมายมาดูแลคุ้มครองโดยเฉพาะ ได้แก่ พ.ร.บ. คุ้มครองผู้รับงานไปทำที่บ้าน พ.ศ.2553 พ.ร.บ.กองทุนการออมแห่งชาติ พ.ศ. 2554 และพระราชกฤษฎีกาฯว่าด้วยการขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบ มาตรา 40 พ.ร.บ. ประกันสังคม พ.ศ. 2533 แต่กฎหมายดังกล่าวยังมีข้อจำกัดมากเรื่องการบังคับใช้และการเข้าถึงของกลุ่มแรงงานนอกระบบ

(3) ค่าตอบแทนไม่เป็นธรรม การทำงานของแรงงานนอกระบบยังไม่สามารถกำหนดค่าจ้าง ค่าผลิต ด้วยตนเองได้ขึ้นอยู่กับกลไกการจ้างงานและการตลาด แม้จะทำงานในลักษณะและมีคุณค่าเดียวกันกับที่ผลิตอยู่ในโรงงานก็จะไม่ได้รับค่าแรงขั้นต่ำ เนื่องจากไม่ได้รับการคุ้มครองจากพ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ.2541 และไม่มีอำนาจในการต่อรอง 

(4) งานและรายได้ไม่ต่อเนื่อง ขึ้นอยู่กับภาวะการตลาด ระบบการจ้างงานและผู้บริโภค ทำให้ไม่มีความมั่นคงในการทำงานไม่สามารถวางแผนการผลิต แผนการทำงานและการจัดการรายได้ของตนเองและครอบครัวได้ ในขณะเดียวกันก็ตกอยู่ในภาวะจำยอมที่ต้องถูกการเอารับเอาเปรียบจากผู้ว่าจ้างหรือนายทุน เนื่องจากไม่มีทางเลือกหรือทางออกในการประกอบอาชีพที่ดีกว่าที่เป็นอยู่ ณ ปัจจุบัน

(5) ขาดโอกาสในการเข้าถึงข้อมูล บริการภาครัฐและสวัสดิการที่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการทั้งในระหว่างที่มีงานทำและหลังเกษียณอายุการทำงาน เนื่องจากมีความหลากหลายในการประกอบอาชีพ เช่น รับจ้าง ผลิตเพื่อขาย กระจายอยู่ทั้งในชุมชน นอกชุมชน และตามสถานที่ที่สามารถหารายได้อย่างต่อเนื่อง เช่น ตลาด ริมถนน ตามศูนย์การค้า สนามบิน เป็นต้น รวมถึงงานไม่ต่อเนื่อง ส่งผลให้เกิดการรวมตัวที่ไม่เข้มแข็งเพื่อเข้าถึงข้อมูล ข่าวสารและบริการภาครัฐที่มีระเบียบและเงื่อนไขในการให้บริการ หรือถึงแม้จะมีการรวมกลุ่มก็เป็นกลุ่มขนาดเล็ก ประกอบกับการไม่เข้าใจในตัวตนและสิทธิในฐานะที่เป็นแรงงาน จึงไม่มีอำนาจในการต่อรองทั้งกับผู้ว่าจ้าง ผู้ซื้อสินค้าหรือผลผลิต หรือหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง

(6) ปัญหาสุขภาพและสภาพการทำงานที่ไม่ปลอดภัย เนื่องจากสถานที่ทำงานของแรงงานนอกระบบขึ้นอยู่กับลักษณะงานที่ทำดังกล่าวเบื้องต้น ซึ่งต่างจากแรงงานในระบบที่มีสถานประกอบการเป็นหลักแหล่ง ประกอบกับกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความปลอดภัย อาชีวอนามัยและสิ่งแวดล้อมในการทำงานของประเทศไทยให้ความสำคัญกับการคุ้มครองผู้ใช้แรงงานในระบบโรงงาน ไม่ได้คุ้มครองครอบคลุมถึงแรงงานนอกระบบอย่างชัดเจน

ในขณะที่แรงงานนอกระบบเองก็ขาดความรู้ ความเข้าใจ ความตระหนักในเรื่องสุขภาพความปลอดภัยในการทำงานรวมถึงหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองและให้บริการด้านสุขภาพ ยังไม่ได้เป็นความสำคัญของการให้บริการด้านอาชีวอนามัยที่เพียงพอแก่กลุ่มแรงงานนอกระบบ ก่อให้เกิดเป็นปัญหาสุขภาพของผู้ทำการผลิตที่บ้านในหลายประการ  ได้แก่  โรคทางเดินหายใจ  สายตาเสื่อม อาการแพ้ทางผิวหนัง  โรคเครียด   หูตึง  โรคกระเพาะอาหาร  อาการปวดเมื่อยกล้ามเนื้อ  และอุบัติเหตุจากการใช้เครื่องมือและอุปกรณ์ในการผลิต  ในขณะเดียวกันก็เกิดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมชุมชน  ได้แก่  ปัญหาขยะ  ฝุ่นละออง  เสียงดัง  และการทิ้งน้ำเสียซึ่งมีสารเคมีปนเปื้อนและส่งผลต่อคุณภาพน้ำใต้ดินและพืชผลของชุมชน 

สถานการณ์ปัญหาแรงงานนอกระบบเฉพาะกลุ่ม

กลุ่มผู้รับงานไปทำที่บ้าน  

เนื่องจากการผลิตและการจำหน่ายขึ้นอยู่กับกลไกการตลาดและผู้บริโภค จึงส่งผลต่อการได้รับค่าตอบแทนไม่เป็นธรรมและรายได้ไม่แน่นอน  แรงงานนอกระบบส่วนใหญ่ไม่ได้รับค่าแรงขั้นต่ำ และมีรายได้ไม่แน่นอน แม้จะทำงานในลักษณะและมีคุณค่าเดียวกันกับที่ผลิตอยู่ในโรงงานก็ตาม เนื่องเพราะแรงงานเหล่านี้ไม่ได้รับการคุ้มครองจาก พ.ร.บ.คุ้มครองแรงงาน พ.ศ. 2541  และขาดการรวมกลุ่มเพื่อต่อรองค่าแรงของตน งานไม่ต่อเนื่องไม่สม่ำเสมอ  ขึ้นอยู่กับภาวการณ์ขาย การตลาดของสินค้าหรือสถานการณ์ของสังคม ทำให้ไม่มีความมั่นคงในการทำงาน ไม่สามารถวางแผนการผลิตและแผนการทำงานได้   

ในขณะเดียวกันความไม่ปลอดภัยด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อมของที่อยู่อาศัย ชุมชน รวมถึงคนในครอบครัวก็ได้รับผลกระทบด้วยเช่นกันเนื่องจากเงื่อนไขการทำงาน และความสำคัญทางด้านเศรษฐกิจมาก่อนจึงยังมีความตระหนักน้อยในปัญหาด้านสุขภาพและสิ่งแวดล้อมที่จะเกิดขึ้น

กลุ่มเกษตรกรพันธสัญญา

ภายใต้การพัฒนาของรัฐที่เน้นนโยบายการเกษตรแบบใหม่  โดยรัฐเปิดโอกาสให้บริษัทและกลุ่มทุนเข้ามาจัดการ และวางแผนพัฒนาระบบการเกษตรของประเทศ ได้ก่อให้เกิดผลกระทบต่อเกษตรกรที่อยู่ในระบบพันธสัญญา โดยเฉพาะสัญญาที่ไม่เป็นธรรมและสวัสดิการในการรับจ้างที่เกษตรกรไม่เคยได้รับภายใต้กระบวนการผลิต โดยเฉพาะการถูกเอารัดเอาเปรียบทางด้านการลงทุนและการตลาดที่ไม่มีหลักประกันความมั่นคงทางการผลิต การกำหนดราคาซื้อที่ไม่เป็นไปตามเงื่อนไขที่ว่าไว้ในข้อตกลง

 กลุ่มเกษตรกรพันธสัญญา ถือว่าเป็นกลุ่มแรงงานนอกระบบที่เผชิญปัญหาหนักหน่วงในเรื่องความยุติธรรม ความยั่งยืนของสิ่งแวดล้อมและอยู่ภายใต้อำนาจการควบคุมของบริษัท โดยที่ยังไม่มีกลไกการดูแลและแก้ไขปัญหา

แรงงานผู้สูงอายุ 

ปัญหาการทำงานของแรงงานผู้สูงอายุ คือ อยู่ในสภาพการทำงานที่เสียเปรียบ รายได้ไม่มั่นคง และได้รับการคุ้มครองทางสังคมที่จำกัด อัตราจ้างงานต่อวันและต่อชั่วโมงของผู้สูงอายุจะต่ำกว่าค่าจ้างลูกจ้างประเภทอื่นๆ และผู้สูงอายุส่วนมากมีรายได้ที่ไม่เพียงพอ ผู้สูงอายุโดยเฉพาะในชนบทมักจะประสบปัญหาความยากจน ร้อยละ 90 ของคนอายุมากกว่า 60 ปี ทำงานในงานนอกระบบ และมีสัดส่วนที่สูงมากในภาคเหนือ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือ เกือบหนึ่งในสามประกอบกิจการของตนเองหรือเป็นหุ้นส่วนกับผู้อื่นซึ่งเป็นจำนวนสองเท่าของสัดส่วนของผู้ทำงานทั้งหมด 

แรงงานภาคบริการ 

ลักษณะสถานการณ์ปัญหามีความคล้ายคลึงกับสถานการณ์ปัญหาในภาพรวมที่กล่าวถึงในเบื้องต้น  ปัญหาเฉพาะที่เห็นได้ชัดเจนคือใน กลุ่มแรงงานรับใช้บ้าน คือถูกมองว่าเป็นงานที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ทางเศรษฐกิจในเชิงเศรษฐศาสตร์ จึงส่งผลต่อการให้ความช่วยเหลือคุ้มครองทางกฎหมายและสิทธิการเข้าถึงบริการของรัฐ ทำให้สภาพชีวิตของแรงงานประเภทนี้ต้องตกอยู่กับการถูกกดขี่ เอารัดเอาเปรียบ เช่น ทำงานตั้งแต่เช้าจนค่ำ หรือทำงานให้กับคนในครอบครัวและเครือญาติของนายจ้าง แต่ได้รับค่าแรงหรือค่าตอบแทนแบบเหมาจ่ายเพียงคนเดียว บางรายของลูกจ้างที่เป็นผู้หญิงก็ถูกคุกคามข่มขืนทางเพศ พร้อมทั้งขาดอำนาจการต่อรอง สิ่งสำคัญที่แรงงานรับใช้ในบ้านประสบปัญหา คือ การถูกควบคุมกีดกันมิให้ติดต่อสื่อสารกับคนภายนอกหรือญาติ และไม่มีวันหยุดพักผ่อนที่แน่นอน

(2) เงื่อนไขทางกฎหมายที่ทำให้แรงงานนอกระบบเข้าไม่ถึงกฎหมายคุ้มครองแรงงาน

เงื่อนไขสำคัญที่ทำให้แรงงานนอกระบบไม่สามารถเข้าถึงการคุ้มครองตามกฎหมายแรงงานได้ นั่นคือ การไม่มีสถานะ “ลูกจ้าง” ตามที่พระราชบัญญัติ พ.ศ.2541 ได้ให้คำนิยามไว้ในมาตรา 5 ที่ได้บัญญัติไว้ว่า “ลูกจ้าง” หมายความว่า ผู้ซึ่งตกลงทำงานให้นายจ้างโดยได้รับค่าจ้างไม่ว่าจะเรียกชื่ออย่างไร จึงทำให้แรงงานนอกระบบไม่อยู่ในขอบเขตคุ้มครองของพระราชบัญญัติคุ้มครองแรงงาน ซึ่งการอยู่นอกเหนือคำนิยามดังกล่าว สามารถอธิบายข้อจำกัดและเงื่อนไขได้ 3 รูปแบบ ดังนี้

(1) การไม่อยู่ภายใต้คำนิยาม “ลูกจ้าง” เพราะรูปแบบการทำงานเป็นการจ้างทำของ

แนวคิดกฎหมายเรื่องการ "จ้างทำของ" มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับการ “จ้างแรงงาน” ซึ่งบางกรณีอาจจะเป็นการยากในการแยกชนิดการจ้างหรือประเภทสัญญาทั้งสองประเภทนี้ได้ แม้ว่าสัญญาทั้งสองประเภทต่างก็ตั้งอยู่บนแนวคิดหลักกฎหมายเอกชนที่เน้นเสรีภาพในการทำสัญญา และมีการจ่ายค่าจ้างเป็นการตอบแทนการทำงานเช่นเดียวกันก็ตาม

หลักการสำคัญของสัญญาจ้างทำของ คือ การที่ผู้รับจ้างทำงานมีอิสระในการทำงาน ไม่ต้องอยู่ในอำนาจการควบคุม บังคับบัญชาและลงโทษจากผู้ว่าจ้าง หรือที่เรียกว่า หลักการ “ควบคุมการทำงานและการบังคับบัญชาลงโทษ” ซึ่งมุ่งเน้นแต่ผลสำเร็จของงานเป็นสำคัญ โดยไม่คำนึงถึงชั่วโมงการทำงานหรือระยะเวลาการทำงาน แม้จะเป็นงานในรูปแบบเดียวกัน แต่หากผู้ว่าจ้างมีอำนาจบังคับบัญชาเหนือผู้รับจ้างก็อาจกลายเป็นการจ้างแรงงานได้

ทั้งที่คำนิยามกฎหมายแรงงานทุกฉบับไม่เคยระบุเรื่องการบังคับบัญชาว่าเป็นเงื่อนไข หรือองค์ประกอบการเป็นลูกจ้างหรือนายจ้างแต่อย่างใด แต่เมื่อลักษณะและความสัมพันธ์ของการจ้างงานนั้นไม่ใช่การจ้างแรงงาน แต่กลับอยู่ในรูปแบบของการจ้างทำของซึ่งไม่ใช่รูปแบบการจ้างแรงงานตามที่กฎหมายกำหนด ผู้ทำงานในการจ้างงานรูปแบบนี้จึงไม่ใช่ “ลูกจ้าง” ที่จะได้รับความคุ้มครองภายใต้กฎหมายแรงงานฉบับต่างๆที่เกี่ยวข้องกับคำนิยามต่างๆ

(2) ค่าตอบแทนในการทำงานไม่อยู่ในความหมายของ “ค่าจ้าง”

จากคำนิยามของคำว่าลูกจ้างตามมาตรา 5 พระราชบัญญัติ พ.ศ.2541 จะเห็นได้ว่าคำว่า “ค่าจ้าง” เป็นเงื่อนไขสำคัญอีกประการหนึ่งของการอยู่ภายใต้คำนิยามลูกจ้างตามกฎหมายนี้ แม้กฎหมายจะได้บัญญัติไว้อย่างกว้างว่าไม่ว่าค่าจ้างจะถูกเรียกในแบบใดก็ตาม

แต่ก็ยังพบปัญหาที่ตามมา คือ การที่ผู้ทำงานไม่ได้รับค่าตอบแทนมาจากนายจ้าง แต่กลับได้มาจากผู้อื่น เช่น ผู้ใช้บริการหรือลูกค้าในรูปแบบของค่าบริการเต็มจำนวนหรือส่วนแบ่งค่าบริการ  รวมถึงการได้รับเงินสมนาคุณเพิ่มเติมจากการบริการจากผู้ใช้บริการ เช่น ค่าทิป ซึ่งค่าตอบแทนแรงงานรูปแบบต่างๆนี้ไม่ใช่“ค่าจ้าง” ที่ลูกจ้างได้รับจากนายจ้างตามที่กฎหมายกำหนด

ผู้ที่ทำงานโดยได้รับค่าตอบแทนในลักษณะดังกล่าวจึงไม่ใช่ “ลูกจ้าง” ที่จะได้รับความคุ้มครองภายใต้กฎหมายแรงงาน

(3) การไม่ได้ขึ้นทะเบียนสถานประกอบการหรือไม่ได้ขึ้นทะเบียนนายจ้าง–ลูกจ้าง

การทำงานในสถานประกอบการที่ไม่ได้จดทะเบียนสถานประกอบการหรือทะเบียนพาณิชย์ ไม่ว่าจะโดยการขาดความรู้ด้านกฎหมาย (แม้แต่สถานประกอบการที่ขายสินค้าเป็นเงินเพียง 20 บาทขึ้นไปต่อวัน ต้องทำการจดทะเบียนพาณิชย์ ตามที่ได้มีการบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติทะเบียนพาณิชย์ พ.ศ.2499 ประกอบกับประกาศกระทรวงพาณิชย์ เรื่อง ให้ผู้ประกอบพาณิชยกิจต้องจดทะเบียนพาณิชย์ ฉบับที่ 1-9) หรืออาจจะด้วยเหตุผลจองผู้ประกอบการที่ต้องการหลีกเลี่ยงการชำระภาษีก็ตาม

จึงส่งผลให้แรงงานผู้ปฏิบัติหน้าที่อยู่ในสถานประกอบการดังกล่าวขาดโอกาสในการได้รับการตรวจสอบมาตรฐานการทำงานและความปลอดภัยจากการทำงาน รวมถึงการบังคับให้เป็นไปตามกฎหมายแรงงานฉบับต่างๆ โดยเฉพาะการหลีกเลี่ยงไม่ขึ้นทะเบียนนายจ้าง–ลูกจ้างต่อสำนักงานประกันสังคม ก็จะทำให้ลูกจ้างในสถานประกอบการดังกล่าวไม่มีสิทธิที่จะได้เข้าสู่การประกันตนที่จะทำให้ได้รับสิทธิประโยชน์ต่างๆภายใต้กองทุนประกันสังคมและกองทุนเงินทดแทน ซึ่งการหลีกเลี่ยงไม่ขึ้นทะเบียนนายจ้าง-ลูกจ้างนี้ยังพบว่าเป็นปัญหาอยู่มาก

ดังเช่นที่ได้มีการจัดทำสถิติข้อร้องเรียนของสำนักงานประกันสังคมซึ่งได้ปรากฏว่า ข้อร้องเรียนเกี่ยวกับการไม่แจ้งขึ้นทะเบียนนายจ้าง-ลูกจ้าง สูงเป็นอันดับแรกของจำนวนข้อร้องเรียนทั้งหมด

บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์  ฝ่ายวิชาการ คณะกรรมการสมานฉันท์แรงงานไทย

เมื่อวันที่ 31 สิงหาคม 2556