ทิศทางการพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน กับการก้าวสู่ประชาคมอาเซียน

(1) สถานการณ์โดยทั่วไป

กล่าวได้ว่าการก้าวสู่ประชาคมอาเซียน (AEC)ในปี 2558 เป็นช่วงเวลาสำคัญที่สมาชิกอาเซียนทุกประเทศต้องเปิดเสรีทางระบบเศรษฐกิจเพื่อกระตุ้นให้เกิดการลงทุนข้ามชาติระหว่างอาเซียน รวมทั้งก่อให้เกิดการเปิดทางให้แรงงานไทยหลายๆสาขาอาชีพเคลื่อนย้ายไปทำงานในอาเซียนได้อย่างเสรี

โดยในระยะแรกของเออีซี ได้เปิดเสรีให้เกิดการเคลื่อนย้ายแรงงานไปมาระหว่างอาเซียนเพียง 8 อาชีพเท่านั้นคือ แพทย์ พยาบาล ทันตแพทย์ นักบัญชี วิศวกร ช่างสำรวจ สถาปนิก และการบริการท่องเที่ยวเท่านั้น ซึ่งทั้ง 8 อาชีพดังกล่าวมีรายละเอียดที่แตกต่างกันในการเคลื่อนย้าย เช่น ในประเทศไทย แพทย์ พยาบาล ทันตแพทย์ ก็ต้องผ่านการพิจารณาอนุมัติใบอนุญาตการทำงานของแพทยสภา หรือต้องพูดภาษาไทยได้ในระดับหนึ่งเพื่อสะดวกในการสื่อสารกับคนไข้ หรือนักบัญชีต้องผ่านการรับรองของสภาวิชาชีพบัญชีที่เป็นหน่วยงานในการพิจารณาอนุญาตให้นักบัญชีขึ้นทะเบียนเป็นผู้สอบบัญชีรับอนุญาต ให้มีสิทธิทำหน้าที่ตรวจสอบบัญชีของหน่วยงานองค์กร สถานประกอบการต่างๆ ซึ่งประเทศอื่นๆในอาเซียนก็คงกำหนดเงื่อนไขดังกล่าวเช่นกัน

สำหรับการเปิดเสรีอาเซียนในด้านการเคลื่อนย้ายแรงงานเสรีนั้นจะเข้ามาได้ 2 รูปแบบ คือ (1) Free Flow ใน 8 สาขาวิชาชีพที่แต่ละประเทศได้จัดทำระเบียบหลักเกณฑ์ร่วมกันไว้ (2) กลุ่มแรงงานที่เข้ามาอยู่ในรูปแบบของบริษัท โดยในอนาคตกำหนดให้ต่างชาติเป็นเจ้าของในกิจการได้ในสัดส่วนการถือหุ้น 70 % จากปัจจุบันอยู่ที่สัดส่วน 41 % ซึ่งการจัดตั้งบริษัทจะมีแรงงานแฝงเข้ามาด้วย

จากสถานการณ์ดังกล่าวจึงเห็นได้ชัดกลุ่มบุคคลที่จะได้รับประโยชน์มากที่สุด คือ บุคคลที่สามารถเข้าถึงโอกาสในการเปิด AEC ได้แก่ 1.ผู้มีการศึกษาสูง 2.ผู้ที่ได้รับการฝึกฝนทักษะแรงงานอย่างต่อเนื่อง 3.เจ้าของกิจการ ส่วนแรงงานส่วนใหญ่อีกกว่า 50 – 60% นั้น โดยเฉพาะแรงงานนอกระบบจะไม่ได้รับประโยชน์จากการเปิด AEC แม้แต่น้อย

(2) ผลกระทบสำคัญที่จะเกิดขึ้นต่อแรงงานในประเทศไทย ภายหลังการเปิด AEC

(2.1) แรงงานในระบบในระดับล่างจะตกงานมากขึ้น กล่าวคือ ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนจะทำให้นักลงทุนชาวไทยย้ายไปลงทุนในประเทศอื่นได้ง่ายขึ้น ซึ่งส่งผลต่อการจ้างแรงงานไทยภายในประเทศ รวมทั้งการพัฒนาอุตสาหกรรมต่างๆ อาจต้องหยุดชะงักลง หรือมีการไปจ้างทำการผลิตในต่างประเทศที่มีค่าจ้างแรงงานที่ถูกกว่า (Outsourcing) ซึ่งสามารถกระทำได้ง่ายมากขึ้น

เนื่องจากมีความร่วมมือทางเศรษฐกิจกันระหว่างชาติที่เป็นสมาชิก (ไม่มีการกีดกันการลงทุน) และหากเหตุการณ์เช่นนี้บานปลายไปเรื่อยๆ วันหนึ่งข้างหน้าประเทศไทยจะประสบปัญหาเหมือนอย่างที่สหรัฐอเมริกาพบอยู่ในขณะนี้ ซึ่งทำให้คนอเมริกันตกงานหางานทำไม่ได้ เพราะธุรกิจอุตสาหกรรมจะนิยมไปจ้างแรงงานราคาถูกที่อยู่ในประเทศอื่นดำเนินการแทน และจะเป็นปัญหาระยะยาวของไทยในวันข้างหน้าหากละเลยประเด็นเช่นนี้ไป โดยเฉพาะอุตสาหกรรมในไทยบางประเภทมีแนวโน้มที่จะย้ายฐานการผลิตไปยังประเทศเพื่อนบ้านที่มีค่าจ้างแรงงานที่ต่ำกว่า เช่น พวกสิ่งทอ รองเท้า เสื้อผ้า เครื่องนุ่งห่ม เป็นต้น เมื่อนายทุนไปจ้างทำของในประเทศอื่นก็จะทำให้โรงงานในประเทศไม่สามารถเปิดทำงานและแรงงานไม่มีงานทำดังเช่นปกติ ซึ่งสามารถนำไปสู่วิกฤตการณ์การว่างงานในอัตราส่วนที่สูงและเกิดผลเสียต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวม

(2.2) อำนาจในการต่อรองของแรงงานฝีมือหรือกึ่งฝีมือจะลดลง เพราะเมื่อนายจ้างมีโอกาสมากขึ้นในการเลือกจ้างแรงงานที่มีคุณภาพมากขึ้น อำนาจในการต่อรองของแรงงานย่อมลดลงโดยเฉพาะในสาขาวิชาชีพที่มีการเปิดเสรี ตลาดแรงงานเปิดกว้างมากขึ้น การแข่งขันย่อมสูงขึ้นเป็นภาวะกดดันให้แรงงานต้องพัฒนาตัวเองให้มีคุณภาพดีขึ้น เพราะผู้ประกอบการสามารถย้ายฐานการผลิตไปใช้แรงงานที่สอดคล้องกับการผลิตมากกว่า และเมื่อไปลงทุนในอาเซียนสามารถนำนักวิชาชีพไปทำงานได้สะดวกขึ้นกว่าการใช้แรงงานในประเทศที่ไปลงทุน

(2.3) จะเกิดเขตเศรษฐกิจพิเศษมากขึ้น เพราะการรวมตัวของอาเซียนจะทำให้เกิดการย้ายทุนเสรี ในขณะเดียวกันทุนการเคลื่อนย้ายเสรีจะพยายามสร้างประโยชน์จากแรงงานที่ติดอยู่กับพื้นที่ เพราะแรงงานเหล่านี้จะถูกล็อกไม่ให้เคลื่อนที่ เนื่องจากกฎหมายต่างๆไม่เอื้อ และรวมทั้งรัฐบาลก็พยายามที่จะให้ประโยชน์กับทุนที่เข้ามาหาประโยชน์ เช่นการลงทุนที่ไม่ต้องเสียภาษี มีสิทธิประโยชน์ต่างๆมากมาย ซึ่งจะทำให้แรงงานที่ติดอยู่กับพื้นที่ก็จะถูกขูดรีดมากขึ้น ในขณะที่ทุนก็มีอำนาจต่อรองมากขึ้น โดยการอ้างว่าจะย้ายฐานการผลิต เป็นต้น

(3) แรงงานข้ามชาติกับการเปิดประชาคมอาเซียน

เวลาที่พูดถึงแรงงานข้ามชาติหรือแรงงานข้ามพรมแดนโดยเฉพาะ พบว่า งานส่วนใหญ่ที่แรงงานข้ามชาติทำอยู่ตอนนี้ได้แก่ ก่อสร้าง ประมง ประมงต่อเนื่อง การเกษตร ปลูกพืชสวน ปศุสัตว์ หรือเป็นแรงงานที่ทำงานในบ้าน ทำงานเก็บขยะ พนักงานบริการในร้านอาหาร งานในโรงงานอุตสาหกรรม แรงงานในการขนส่งสินค้า ขณะที่การเคลื่อนย้ายแรงงานในมิติของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนอนุญาตให้เคลื่อนย้ายแรงงานได้เพียง 8 อาชีพ ซึ่งจะเห็นว่าไม่รวมถึงแรงงานข้ามแดนส่วนใหญ่ที่ทำงานอยู่ทุกวันนี้

กรณีแรงงานข้ามแดนในประเทศไทย พบว่ามีหลายประเภททั้งที่ขออนุญาตทำงานรายปี (มี work permit) จากพม่า ลาว กัมพูชา ประมาณ 8 แสนกว่าคน อีกส่วนหนึ่งที่ไปพิสูจน์สัญชาติซึ่งได้หนังสือเดินทางชั่วคราว 6 แสนกว่าคน แต่จากการประมาณการตัวเลขของของคนทำงานเรื่องแรงงานย้ายถิ่นคาดการณ์ว่า น่าจะมีแรงงานประมาณล้านกว่าคน ที่อาจจะเคยมีสถานะภาพแต่ปัจจุบันไม่มีแล้ว หรือไม่เคยมีสถานภาพเลย ซึ่งแรงงานกลุ่มนี้เป็นกลุ่มที่อยู่ถาวรที่สุดในประเทศไทย เพราะภาคอุตสาหกรรมมีความต้องการอยู่

สิ่งหนึ่งที่เจอไม่ว่าแรงงานข้ามแดนจะมีสถานภาพที่ถูกกฎหมายหรือไม่ ส่วนใหญ่ไม่มีการรับการประกันว่าจะได้รับค่าแรงขั้นต่ำ ตอนนี้ค่าจ้างขั้นต่ำใน 7 จังหวัดอยู่ที่ 300 บาท แต่ค่าจ้างในโรงงานอุตสาหกรรมเช่นแม่สอด คนงานได้ค่าจ้างต่อการทำงาน 12 ชั่วโมง เพียง 65 บาท ซึ่งแรงงานส่วนใหญ่ใช้ชีวิตอยู่ได้โดยการทำงานล่วงเวลา ซึ่งคล้ายกับแรงงานไทยในนิคมอุตสาหกรรมหลายๆ แห่งทั่วประเทศ

น่าสนใจตรงที่อาเซียนมีปฏิญญาว่าด้วยการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิแรงงานข้ามชาติ แต่ปฏิญญานี้ไม่ได้กำหนดมาตรฐานสิทธิแรงงานขั้นต่ำเอาไว้ รวมถึงครอบคลุมเฉพาะแรงงานที่ถูกกฎหมาย มีหนังสือเดินทางเข้าเมืองอย่างถูกต้องเท่านั้น ซึ่งไม่สอดคล้องกับสภาวะการย้ายถิ่นในภูมิภาคนี้ โดยเฉพาะลุ่มน้ำโขงที่มีการข้ามมาทางชายแดนโดยไม่เอกสาร หรือ ข้ามมาทำงานตามฤดูกาลเพียงไม่กี่วัน  เนื่องจากข้ามแดนมาอย่างถูกกฎหมายจะมีค่าใช้จ่ายสูง เช่น ต้องจ่ายให้กับบริษัท หรือเวลาถูกโกงก็ไม่ได้รับเงินคืนเพราะไม่มีหลักประกัน

ในส่วนของประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน คำถามสำคัญอยู่ว่า ตัวแนวคิดของการรวมตัวเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนนี้จะเป็นการให้ประโยชน์เฉพาะกับนายทุนกับภาคธุรกิจแทนที่จะเป็นคนส่วนใหญ่ในภูมิภาคหรือไม่ เพราะถึงจะมีการระบุถึงจุดมุ่งหมายในการรวมตัวเพื่อการขจัดความยากจน แต่ไม่แน่ใจว่าจะขจัดได้อย่างไรเมื่อไม่ได้คุ้มครองคนยากจนส่วนใหญ่ที่อยู่ในการทำงาน

ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนด้านหนึ่งถูกนำเสนอว่าจะเป็นโอกาสจูงใจแรงงานที่มีฝีมือ และเพิ่มการลงทุนจากต่างประเทศ แต่อีกด้านก็มองว่าเป็นการคุกคามแนวโน้มการย้ายถิ่น และมาตรฐานด้านแรงงาน ยกตัวอย่างเช่น ตอนนี้จะเห็นนักลงทุนจากหลายประเทศทั้ง ไทย มาเลเซีย สิงค์โปร หรือแม้กระทั่งยุโรปและอเมริกาก็หันเหการลงทุนไปที่พม่า เพื่อหาโอกาสในการลงทุน ส่วนประเทศที่เคยคว่ำบาตรและไม่เคยลงทุนในพม่ามาก่อนก็ยกเลิกการคว่ำบาตรโดยที่ไม่คุยกับประชาสังคม หรือกลุ่มที่ทำเรื่องประชาธิปไตย หรือเรื่องผู้หญิง

สิ่งที่เป็นห่วงคือการฉกฉวยโอกาสฉับพลันที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองโดยที่ไม่คำนึงถึงความเป็นจริงที่ว่าพม่าในขณะนี้ไม่มีการคุ้มครองแรงงาน จะทำให้เกิดการแข่งขันไปสู่จุดต่ำสุด ที่ทำให้เกิดการกดขี่ค่าแรง สิทธิแรงงานจะถูกละเมิด รวมถึงการเอารัดเอาเปรียบอย่างเป็นระบบ เมื่อไม่มีการคุ้มครองทางกฎหมาย หรือธรรมาภิบาล หรือไม่มีการปกป้องทรัพยากร จะส่งผลทำลายการมีส่วนร่วมในการพัฒนาของประชาชนในภูมิภาค ซึ่งไม่รวมเรื่องแรงงานเท่านั้น มันมีอีกหลายโครงการที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมที่จะเข้าไปลงทุนในพม่า คำถามคือการใช้ทรัพยากรแบบนี้ เมื่อมันไม่ได้แบ่งปันหรือสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีให้กับคนส่วนใหญ่ ก็ขจัดความยากจนไม่ได้อย่างแท้จริง

หรือกรณีประเทศไทย พบว่าเอกสารเผยแพร่ของภาคอุตสาหกรรมไทยที่จัดเตรียมไว้รับการรวมตัวเป็นประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนระบุอย่างชัดเจนว่า ภาคอุตสาหกรรมไทยจัดอยู่ในกลุ่มประเทศที่มีอัตราค่าแรงต่ำ ค่าจ้างแรงงานของไทยยังไม่สูงเท่าใดนัก ทำให้ภาคการผลิตของไทยมีความสามารถด้านการแข่งขันแรงงาน นี่คือจุดแข็งของภาคอุตสาหกรรม แต่ในอีกมิติหนึ่งมันคือการคุกคามสิทธิแรงงาน เพราะฉะนั้นมันจึงท้าทายในประเด็นนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ 300 บาทต่อวันจะใช้ได้จริงหรือไม่

ถ้าภาคอุตสาหกรรมและธุรกิจมีแนวคิดในการใช้ประโยชน์จากค่าจ้างขั้นต่ำที่ไม่เป็นธรรมแบบนี้ จะมีผลอย่างไรในการบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งมีการวิเคราะห์เรื่องผลกระทบทางเศรษฐกิจของประชาคมอาเซียน พบว่าหลายกลุ่มที่ทำงานกับแรงงานข้ามชาติ หรือแรงงานไทย ชี้ว่าอาจจะนำไปสู่มีการขยายการเลือกปฏิบัติในส่วนสภาพของแรงงานและสิทธิของแรงงานมากขึ้น เนื่องจากมีการแยกประเภทออกเป็นกลุ่มแรงงานต่างๆ เช่น แรงงานมีฝีมือ แรงงานไร้ฝีมือ ผนวกกับกรอบของประชาสังคมและเศรษฐกิจอาเซียน ส่งเสริมการเคลื่อนย้ายเสรีของแรงงานที่มีทักษะและความเชี่ยวชาญ ฉะนั้นการพัฒนาหรือเสริมสร้างแรงงานที่ถูกเรียกว่าทักษะต่ำหรือไร้ฝีมือจึงถูกละเว้น ยิ่งจะทำให้แรงงานกลุ่มนี้อยู่ในจุดที่ต่ำสุดต่อไป ทั้งที่สิทธิที่จะได้รับการพัฒนาฝีมือแรงงาน ควรเป็นสิทธิที่พึงได้รับอย่างทั่วถึงทุกคน

(4) ทิศทางการพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน กับการก้าวสู่ประชาคมอาเซียน

จากสถานการณ์ดังที่กล่าวมา ดังนั้นทิศทางการพัฒนาคุณภาพชีวิตแรงงาน ควรจะต้องคำนึงถึงเรื่องดังต่อไปนี้

(4.1) การสร้างความเข้มแข็งของขบวนการแรงงานไทย เพื่อสร้างอำนาจการต่อรองและให้การศึกษากับคนงานให้รับรู้ถึงผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการเปิดประเทศเข้าสู่ประชาคมอาเซียนใน ปี 2558 ไม่ว่าจะเป็นผลกระทบต่อสังคม วัฒนธรรมและวิถีชีวิตของแรงงานไทย เพื่อเตรียมความพร้อมในการรับมือผลกระทบที่จะตามมา โดยเฉพาะความเป็นธรรมในด้านสิทธิแรงงาน วัฒนธรรมและผลกระทบในด้านสิ่งแวดล้อม

(4.2) รัฐบาลไทยจะต้องให้ความสำคัญกับการจ้างงานแบบยืดหยุ่นมากขึ้น เพราะการเปิดเสรีอาเซียนจะทำการจ้างงานแรงงานประจำในโรงงานหรือสถานประกอบการลดลง แต่กลับจ้างแรงงานยืดหยุ่นหรือแรงงานนอกระบบขึ้น แรงงานในลักษณะนี้จะเป็นการจ้างงานแบบชั่วคราวหรือจ้างตามฤดูกาล แต่พบว่าทุกวันนี้ระบบสวัสดิการและการคุ้มครองการเข้าถึงสิทธิและบริการของแรงงานกลุ่มนี้ในประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายรองรับอย่างชัดเจน คำถาม คือ ในอนาคตจะมีการจัดระบบสวัสดิการของแรงงานเหล่านี้อย่างไร และจะให้ความสำคัญกับแรงงานข้ามชาติที่เข้ามาทำงานในประเทศไทยอย่างไร หรือแรงงานของไทยที่จะส่งออกไปนอกประเทศ จะมีนโยบายที่ชัดเจนอย่างไร เช่น  ระบบประกันสังคมจะเป็นอย่างไร

เพราะถ้ารวมตัวกันเป็นประชาคมอาเซียน หมายความว่าแรงงานจะมีการเคลื่อนย้าย แล้วแรงงานที่เคลื่อนย้ายไปประเทศอื่นจะเข้าถึงสิทธิประกันสังคมอย่างไร รวมถึงต้องคิดด้วยว่าจะจัดการปฏิรูประบบคุ้มครองแรงงานอย่างไร หรือการจัดการระบบการศึกษาที่เอื้อต่อคนทำงานที่จะต้องเรียนรู้ตลอดชีวิตเพื่อยกระดับตัวเองให้สามารถเข้าไปสู่การจ้างงานแรงงานแบบใหม่ๆ ซึ่งจำเป็นที่จะต้องมีการปรับเปลี่ยนกฎหมายแรงงานให้มีมิติในการมองถึงความเป็นธรรมต่างๆ เหล่านี้ด้วย

(4.3) การพัฒนาทักษะฝีมือและความสามารถทางด้านภาษาสากลหรืออย่างน้อยหนึ่งในภาษาอาเซียนที่แรงงานควรจะต้องสื่อสารได้ กล่าวคือการก้าวสู่ประชาคมอาเซียนเปิดโอกาสให้มีการเปิดเสรีการลงทุนทางเศรษฐกิจมากขึ้น ดังนั้นจะมีการเคลื่อนย้ายแรงงานต่างชาติจากประเทศเพื่อนบ้านในอาเซียนมีความได้เปรียบในเรื่องภาษาได้เคลื่อนย้ายตามบริษัทแม่ที่เข้ามาลงทุนในประเทศไทย หรือแม้แต่บริษัทที่มีอยู่เดิม อาจจะเปลี่ยนไปจ้างแรงงานต่างชาติที่มีฐานค่าจ้างถูกกว่าในระดับฝีมือที่ใกล้เคียงกัน

ในที่นี้หมายถึงแรงงานไร้ฝีมือและกึ่งฝีมือที่ไม่ได้อยู่ในกรอบการเคลื่อนย้ายเสรีโดยตรงก็ได้ แม้ประเทศไทยจะประกาศปรับฐานค่าจ้างขั้นต่ำขึ้นเป็นวันละ 300 บาท ซึ่งจะมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 ม.ค.2556 นี้ก็ตาม แต่ในเชิงการตลาดไม่ได้หมายความว่าแรงงานไทยจะมีคุณภาพมาตรฐานมากขึ้นตามค่าแรงที่เพิ่มขึ้น

(4.4) การเสริมสร้างความสัมพันธ์ในด้านทัศนคติเพื่อการอยู่ร่วมกันอย่างสันติและลดข้อขัดแย้งต่างๆของแรงงานกลุ่มต่างๆโดยเฉพาะแรงงานต่างชาติ ที่ต้องมาทำงานร่วมกับแรงงานไทยที่มีวัฒนธรรมหรือรูปแบบการดำเนินชีวิตที่แตกต่างกัน

บุษยรัตน์ กาญจนดิษฐ์

สิงหาคม 2556